Рішення Кабміну та Верховної Ради забрати частину доходів у громад і спрямувати їх на військові потреби спричинило бурхливу дискусію і стало наочним прикладом того, як важкі часи змушують приймати складні рішення. Історія з «військовим» ПДФО продемонструвала, наскільки складним є вплив війни з Росією на місцеві та державні фінанси, відмічає економіст «CASE Україна» Василь Поворозник та пояснює, чим керувалася влада країни, приймаючи таке рішення, а також якими можуть бути наслідки.
Forbes Ukraine випустив новий номер журналу. Придбати його з безкоштовною доставкою можна за цим посиланням. У журналі: перший список найкращих роботодавців для ветеранів, список перспективних молодих українців «30 до 30», 40 компаній, які вийшли на іноземні ринки під час війни, історії Марії Берлінської, Всеволода Кожемяки та загалом майже два десятки текстів.
У вересні Кабінет міністрів подав до Верховної Ради законопроєкт, за яким пропонується спрямувати так званий військовий ПДФО на закупівлю техніки й власне виробництво зброї: 25,8 млрд грн цього року і 93,7 млрд грн наступного. Також уряд запропонував скоротити норми відрахування звичайного ПДФО до 60% для громад, як і закладено в чинному Бюджетному кодексі.
Кошти мають надійти адміністрації Держспецзв’язку на закупівлю спецтехніки та обладнання (дронів) і Мінстратегпрому на реформування та розвиток оборонно-промислового комплексу. Таке рішення мало б бути реалізованим уже з 1 жовтня поточного року.
Зміна порядку зарахування частини ПДФО планується бути тимчасовою та мала б тривати до кінця 2024 року. Вже 20 вересня депутати прийняли в першому читанні проєкт Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу. Проєкт Закону про Державний бюджет України на 2024 рік також це враховує.
Суть питання
Повномасштабна війна з Росією призвела до мобілізації значної частини населення та різкого зростання військових видатків, приблизно половину з яких спрямовують на грошове утримання військових.
Зросла сама кількість військових в Україні та їхні зарплати. Якщо до повномасштабної війни кількість військових у ЗСУ становила 250 000 осіб, то наприкінці 2022-го — приблизно 700 000. Крім безпосередньо ЗСУ, Україну обороняють і інші формування.
Для чіткішого розуміння масштабу – грошове утримання військовослужбовців було найбільшою статтею видатків загального фонду державного бюджету і становило майже 520 млрд грн за сім місяців 2022 року. Це третина всіх держвидатків із початку року. Оскільки військові теж платять податки на отримані доходи (йдеться про ПДФО), різко зросли відповідні нарахування.
Одна з численних особливостей української податкової системи полягає в тому, що надходження від ПДФО розподіляються між державним та місцевими бюджетами. 60% йшли до бюджетів громад, 15% – до обласних бюджетів, решта – до держбюджету.
З початком війни пропорція відрахування до бюджетів громад навіть збільшилась (за рахунок держбюджету) і загальна частка склала 64%.
За більш ніж півтора року повномасштабної війни «військовий» ПДФО став важливим джерелом наповнення місцевих бюджетів. Це сталось на тлі скорочення «традиційних» довоєнних джерел надходжень через низку економічних та демографічних причин, обумовлених війною.
Згідно з урядовими даними, за час повномасштабного вторгнення доходи місцевих бюджетів від «військового» ПДФО збільшились у вісім разів. Для розуміння масштабу – якщо у 2023 році прогнозована сума відповідних надходжень від «військового» ПДФО очікується на рівні 96 млрд грн, то у 2021-му вона була на рівні 12 млрд грн.
У 2022-му, за даними Openbudget, найбільшу питому вагу в структурі доходів місцевих бюджетів склали податкові надходження: 394 млрд грн, або приблизно 70% всіх надходжень. 272 млрд грн із податкових надходжень – це загальний ПДФО, з якого приблизно 84 млрд грн – «військовий» ПДФО. Трохи більш як 20% – офіційні трансферти.
У результаті у 2022 році місцеві бюджети в цілому стали профіцитними на відміну від державного бюджету. При цьому загальний фонд зріс на 13%, а надходження від ПДФО зросли майже на третину.
Своєю чергою такі джерела податкових надходжень, як акциз, податок на землю та інші місцеві податки та збори, просіли. Власне, у багатьох громадах просів і «невійськовий» ПДФО. Внаслідок цього значно зросла диференціація громад за надходженнями.
«Супердоходи» та «нестандартні» рішення
Зростання надходжень від «військового» ПДФО відбулося не у всіх громадах. «Супердоходи» отримали громади, на території яких зареєстровані військові частини або навчальні центри.
ПДФО в Україні сплачується не за місцем проживання конкретного працівника (а часто і не за місцем фактичного місця роботи), а за місцем реєстрації роботодавця, що є окремим дискусійним питанням. Йдеться як про прифронтові громади, так і про низку громад у тилу.
Зважаючи на пріоритетність видатків та вимоги воєнного стану, органи місцевого самоврядування перш за все здійснили скорочення всіх непершочергових видатків. Проте отримання неочікувано великих надходжень призвело до доволі неоднозначних рішень в окремих громадах (як-то оголошення тендеру на будівництво стадіону на 150 млн грн, перебирання бруківки в центрі Києва, закупівлю барабанів, кави в стіках). Це викликало хвилю незадоволення та відвертого роздратування.
«Нестандартні» рішення щодо закупівель під час війни в основному приймали в громадах, які знаходились подалі від безпосередніх бойових дій. Своєю чергою, більшість громад, які знаходяться в зоні бойових зіткнень або раніше були окупованими, спрямовують надходження від «військового» ПДФО на потреби зареєстрованих в громаді частин ЗСУ, відбудову зруйнованої інфраструктури громади або посилення власної обороноздатності.
Аргументи за перерозподіл ПДФО
На підтримку урядового рішення щодо переспрямування «військового» ПДФО свідчать такі аргументи, які висловлюють прихильники перерозподілу.
- Зростання надходжень громад через «військовий» ПДФО є свого роду штучним та зумовленим специфічними обставинами через війну. Іншими словами, зростання цих надходжень не є заслугами окремих громад. Грошове забезпечення військовим платиться з державного бюджету, тому й має повертатись до держбюджету.
- Не всі громади раціонально використовують «незаплановані» надприбутки. Окрім цього, з’являються свідчення про окремі випадки корупційних домовленостей між керівництвом військових частин та керівництвом ОМС щодо розподілу «військового» ПДФО.
- Економіку України потрібно ставити на «воєнні рейки», усвідомлюючи, що війна не закінчиться швидко. Військові дрони є одним із ключових видів озброєння, відповідно, важливо налагодити їх виробництво (хоча б великовузлове), щоб зменшити залежність від постачальників, тобто Китаю. Чітке визначення пріоритетів – ключове питання в умовах обмеженого фінансового ресурсу. Грубо кажучи, потреби чи не найуспішнішої в Україні реформи децентралізації в умовах війни мають поступитися більш нагальним військовим потребам.
- У силу різноманітних обмежень громади мають менші можливості щодо закупівлі військового обладнання (в тому числі ті ж самі дрони), ніж централізована влада.
Аргументи проти перерозподілу ПДФО
Опоненти урядової ініціативи щодо перерозподілу ПДФО висувають наступні контраргументи:
- Вилучення «військового» ПДФО до державного бюджету суперечить принципу цілісності бюджетної та податкової систем. Справа в тому, що ПДФО з військовослужбовців нічим не відрізняється від такого самого податку на доходи представників інших професій (як-то вчителів чи медиків).
- Тимчасові рішення в Україні мають здатність тривати невизначено довгий період часу. Крім того, вилучення у громад «військового» ПДФО подекуди розцінюють як згортання реформи децентралізації.
- Місцева влада гнучкіша та мобільніша в прийнятті рішень, зокрема в питаннях допомоги військовим та посилення обороноздатності. Своєю чергою, корупційні скандали, пов’язані із забезпеченням українських військових, сіють сумніви щодо ефективності централізованого використання вилученого «військового» ПДФО.
- Прийняття таких радикальних змін посеред бюджетного року суперечить процедурним вимогам Бюджетного кодексу.
- Для багатьох громад Півдня та Сходу України «військовий» ПДФО є чи не ключовим джерелом наповнення бюджету. Відтак фінансування як традиційних статей видатків (як-то освіта чи медицина), так і зумовлених війною (відбудова зруйнованої інфраструктури, посилення обороноздатності, допомога «підшефним» військовим частинам) залишиться під питанням. Втім, уряд планує збільшити фінансову підтримку місцевих бюджетів через систему субвенцій та дотацій.
Окреме питання, яке виникло в історії з «військовим» ПДФО, – комунікаційний супровід. Очевидно, подібне державне рішення вимагало більш продуманої комунікаційної підтримки. Сподіваємось, належні висновки будуть зроблені.